凤凰网财经启阳路4号 文丨鱼玄机 远山

“治沙”千亩林草地被推平，华能陕北光伏项目背后三大疑团

前人栽树，后人乘凉。这句口耳相传的俗语，在陕西榆林市靖边县东坑镇伊当湾村却有着不一样的结局。

榆林，古城“上郡”。就在上个月，这座曾经世界荒漠灾害最严重的地区刚斩获“国家森林城市”奖牌，市长李春临亲自接受授牌。

“风刮黄沙难睁眼，庄稼苗苗出不全。房屋埋压人移走，看见黄沙就摇头。”这是过去榆林的写照。历史上曾有“三拓榆阳”，因为流沙危害，榆林被迫南迁三次。历经70年“治沙”，榆林焕然一新，林木覆盖率从0.9%提高到33%，使陕西成为我国第一个完全“拴牢”流动沙地的省份。

位于陕蒙交界的伊当湾村是榆林“治沙”的缩影，这里曾是黄沙漫漫，在两位全国治沙劳模和当地村民的努力下，20多年种树十多万棵，并成为陕蒙治沙示范基地。

图注：伊当湾村林草地砍伐焚烧后的情况，村民今年9月拍摄。

然而，华能陕北光伏项目落地后，千亩林草地被推平，“一将功成万骨枯”。

同样是环保，推平林草地，建光伏发电站，孰轻孰重？土地性质认定为何有歧义，审批是否合规？土地承包施工方华益和华能又有什么关系？华益和村民签的土地承包合同，为何多数村民不知情，未拿到补偿？

01

项目的落地之争

在陕西榆林，随处可见华能的影子，山间有迎风徐徐转动的大风车，山脚有一排排向南矗立的太阳能光伏板。风能、太阳能资源富集，这些得天独厚的优势吸引了华能等光电企业的到来。

和森林城市一样，新能源经济是能源大市榆林近十年来的重要战略。2010年，榆林开始了第一个风电项目，2014年，榆林发展光伏扶贫工程，2016年，启动了首批152个村级光伏扶贫示范电站建设，同样在这一年，榆林的风力发电量已达32亿度，实现利税5.4亿元。一批光伏电站和风电项目的建成投产，榆林被评为了第一批创建新能源示范城市。这背后离不开华能等企业的“鼎力相助”。

华能具体在榆林投了多少项目，公开资料无法考据。有限材料内查询，仅在榆林靖边县，华能的风电项目已进行到第五期，而在华能陕北光伏项目之前，华能还在龙洲镇甘沟村新建了45兆瓦光伏电站。

此次，引发轩然大波的“陕西靖边电力有限公司的100兆瓦光伏电站项目”(简称：华能陕北光伏项目)位于陕西榆林市靖边县东坑镇伊当湾村东北部，毛乌素沙漠南部边缘。

2017年，榆林市发改委同意伊当湾华能陕北光伏项目备案，总投资7.8亿元，项目公司为华能陕西靖边电力有限公司（简称：华能靖边公司）。

天眼查显示，华能集团通过华能陕西发电公司间接全资持股华能靖边公司，2010年成立，注册资本为1.85亿元，参保人数仅为79人。公司曾因甘沟村光伏电站项目未进行环保验收擅自投入生产而被当地环保局罚款，还因偷税被当地税务局罚款超100万。

此次的陕北光伏项目也被当地居民质疑“项目审批不合法”。

早在备案之初，该项目的土地性质就已争议四起。靖边县国土资源局（现自然资源和规划局）文件显示，华能陕北光伏项目用地约3290亩，其中建设用地9.4亩，未利用地3280亩，涉及永久性建设用地严格按程序履行报批手续。靖边县林业局则称，约3280亩为牧草地，约9.4亩为建设用地。

“村民种了20多年的杨树和松树，将荒漠变成了绿洲，我们的地肯定是林草地。”

据悉，不同类型土地审批、使用规范存在差异，从林地、牧草地到未利用地，难度递减。比如《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地。“一般而言，林地或者草地不得改变土地用途，需要严格的审批。”北京炜衡律师事务所汪高峰对凤凰网财经表示。

“光伏项目土地争议比较常见，我们一般建议企业不要碰有争议的地块。我遇到过很多光伏项目，后来因为环保问题，工程全部被推倒了。”一位光伏项目专家表示。他还提到，“地方各部门有责任在土地存在争议的时候应该做尽调，避免之后的纠纷和其它问题。”

根据2017年国土部、扶贫办、能源局三部委发布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层的部分，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。

另一位村民称，“这个地的权属问题一直有争议，华能或华益正好利用了这个漏洞。以前，这块地属于陕蒙交界，‘林权’属于国营冯家峁林场，而实际管护属于伊当湾村。”

土地问题一直是光伏电站的老大难题，近年来，多家企业因违规用地遭到重罚。一位不愿具名的光伏项目专家对凤凰网财经表示，一般而言，未利用地、牧草地和林地承包或租赁费用递增，林地最贵，且审批非常严格。

图注：靖边县建设项目征占用土地涉及有关补偿问题的暂行规定 来源：靖边县人民政府官方网站

根据2019年印发的《靖边县建设项目征占用土地涉及有关补偿问题的暂行规定》，其中提到按年产值天然草地、林地每亩赔偿600元，未利用地每亩500元。如果按照30年来说，每亩草地、林地赔偿18000元，未利用地补偿15000元。此前，部分村民和土地承包方签的合同补偿标准为，30年承包期每亩费用为3100元。

“这个项目土地承包方给的费用肯定达不到国家标准，我们希望按照国家标准赔偿我们，而不是承包方随意定价。”一位村民说道。

02

华益的“离奇”出场 

土地问题只是由头，真正引发危机的是“搅局者”华益。

据一位伊当湾村民介绍，今年5月4日，村里突然来了100多人，在华能陕北光伏项目所在地进行大肆砍伐树木，一棵棵直径15至30厘米，高2至5米的杨树倒下。“这次大概砍了5万多棵，我们报了警，警察并未阻止毁林，拍完照就走了。”

9月10日，几十人再次来到项目地，剩余的1500亩杨树全部被砍了。伊当湾村二组组长殷文成阻止过程中遭到对方恐吓，对方还强行要求删除其手机拍摄内容。

图注：华能陕北光伏项目所在地，原来林草地被推平后，沙漠裸露出来。（村民提供，9月拍摄）

11月22日，殷文成和村民殷海潮前往靖边县政府，反映伊当湾光伏项目实施工方毁坏林草地，以及村民未获补偿等问题，后被东坑镇派出所民警带走，殷文成当晚被刑事拘留，殷海潮被留置30小时后释放。几天后，殷文成因涉嫌敲诈勒索罪被逮捕。

“现在组长还被关着，村里也没有管事的人了。”一位村民告诉凤凰财经。

凤凰网财经走访位于陕西榆林市靖边县东坑镇伊当湾村的华能陕北光伏项目现场发现，3000多亩林草地已被推平，裸露的黄土地与周围林草地形成了鲜明对比，犹如在大地上罩上了一口锅盖。黄土地上树立着一根根光伏项目支架，部分区域光伏板也已组装好。一辆项目施工铲车在地里穿梭，有工作人员仍在作业。

图注：华能陕北光伏项目现场，仍有工作人员在忙碌 凤凰网财经12月22号拍摄

华能集团此后回应凤凰网财经称，现场工人在进行卫生清理和覆盖设备（停工收尾）作业，待相关作业完成后，将陆续离场。

“如果是春夏之际，小草也长起来了，草原上一片绿，非常美。”一位村民回忆道。

谁将“绿洲”再次变成了黄沙地？

多位村民称，砍树和铲地的都是华益公司的人。今年初，华益公司和部分伊当湾村村民签订了一份预计3000亩地的“土地承包合同”。此后，华益雇佣工人开始砍树，20多年种下的10万棵树数月间没了影子。

村民口中的华益到底是一家什么样的公司？

图注：华益公司股权结构 来源：天眼查

天眼查显示，华益公司注册资本仅300万，法定代表人为高宇。值得一提的是，高宇在陕西仅一家公司，而这家公司成立于2019年1月8号。

华能靖边公司和华益什么关系？为何华能取得项目审批权，土地承包人却是华益公司？

据阳光时代律师事务所张建来分析，在“农光互补”项目中，光伏企业在实践中采取的普遍做法是，与农村集体经济组织、村民委员会或相关土地权益人签订土地承包合同或租赁合同，取得项目建设所需农用地的使用权，再将其中涉及项目永久性建筑用地部分(如升压站、运营管理用房、进场道路等)办理农用地转用批准手续，履行土地征收程序，而对于光伏方阵用地，直接采取“租赁”方式用地，无需办理土地征收程序。

华能靖边公司原本可和村委会或集体直接签署土地和租赁承包合同，然而，它找了成立不到一年的公司“过桥”去承租。

华能此前回复凤凰网财经，该项目用地由华能靖边公司从华益公司转租，华益与华能系统无关联关系。一位当地人介绍，华益法定代表人高宇是东坑镇毛团村的村民，砍树的工人多是直接从村里雇佣。

据华能介绍，华能陕北光伏项目采取EPC工程总承包模式，经公开招标选定建设方。EPC模式是什么？公开资料查询，公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。

“一般建设完全都正常达标，接手就可正常使用，”一位业内人士分析称。这意味着华能靖边公司主要角色是投资，前期建设均有第三方包揽。

图注：华能陕北光伏项目现场，施工基地门口右侧写着西北勘测院的名称凤凰网财经12月22号拍摄

项目的招标公告显示，华能陕北光伏项目的建设方候选人第一名为中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司(简称：西北勘测院)。凤凰网财经实地探访发现，西北勘测院已在项目地搭了项目临时工作间。

图注：华能陕北光伏项目招标公告

根据招标公告，西北勘测院投标价格为5亿。凤凰网财经算了一笔账，如果最终按照该投标价格落地，华能靖边公司总投资7.8亿元，除去给西北勘测院建设费用的5亿，余下的2.8亿留作土地租赁等费用。

一位村民提供的一份与华益公司签订的土地承包合同显示，30年承包期每亩费用为3100元，总亩数大约为3000亩，总承包价款约为930万元。

那么，华能靖边公司花了多少钱从华益手里转租？截止发稿，华能靖边公司和华益公司均未回复。

03

土地承包的秘密 

华益是如何从村民手里拿到土地的，至今也是一个谜。

图注：当地村民提供的与华益签订的“土地承包合同”

“我没见过这份合同，也没拿过一分钱。”当凤凰网财经拿着一份村民提供的与华益签订的约3000亩“土地承包合同”问伊当湾村民时，一位村民回应道。

凤凰网财经多方求证，华能陕北光伏项目土地归伊当湾村二组管，二组总共有500多人，签订合同的只有40多户，涉及200多人。这意味着60%的村民对合同毫不知情，也没有拿到一分钱。

一位在合同上签过字摁过手印的村民告诉凤凰网财经，“当时说签完字就可以拿一万块钱现金，所以，就签了，具体还有多少尾款，我们不知道。”

另一位签字村民也提到，“后来听说又打了200万承包款给马海军，我们找了他几次要钱，也没要到。”凤凰网财经前往马海军家，家人表示“人不在。”

多位村民向凤凰网财经表示，组织此次签合同的是村民马海军等人。“当时，马海军家里晚上炖了一锅羊肉，把我们叫过去吃饭。饭后，我们就默认了他为‘伊当湾村西二组’组长。”

伊当湾村前村长则强调，“伊当湾村二组就只有一个组长，那就是殷文成，我们也没有东西二组之分，马海军是冒牌的。”

多位未在合同上签字的村民表示对合同毫不知情。“土地承包的事，华益压根没跟我们东边的人洽谈过。我们不知道这个单位，只知道（华益公司法定代表人）高宇高文君，高文君就是我们本村的。”

“这个合同是违法的，我们肯定不签字。”一位村民说道。

北京市炜衡律师事务所杨明对凤凰网财经表示，光伏项目用地分为永久性建筑用地部分和非永久性建筑用地部分。永久性建筑用地部分主要涉及变电站、综合楼和生活服务设施，应依法按建设用地办理手续。非永久性建筑用地部分即不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。

杨明还提到，其中使用集体所有的未利用地的，光伏企业可通过土地承包经营权流转的方式从承包人处取得土地使用权。但应根据我国《农村土地承包法》的第五十二条的规定，召开村民会议或村民代表大会，事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

凤凰网财经就这份“土地承包合同”询问伊当湾村主任，其表示“不知情”后匆忙挂了电话。东坑镇镇长也表示，“镇政府并未批复这份合同。”

据悉，多位村民就此向当地各部门多次举报。期间，有部门承诺国家标准予以赔偿，让村民不再阻挡工程。“后来又不了了之了，我们组长至今还没放出来。”

谈到被抓的殷文成，多位居民认为他是无辜的。“他人很好，能干，我们村的保险都是他帮着办的。”

另一位村民说道，“他不贪财，当时，对方强行从门缝里塞给他5万块现金，他把这件事上报了村支书，并把钱还给了送钱的人。”

“我们诉求有三个，一是放人，二是按照国家赔偿，三是谁毁林谁治理。”谈到诉求时，多位村民一致表示。

“老一辈更想要树，年轻人更想要钱。我们宁愿项目停了，重新栽树。你没有经历过大风沙，不知道种树有多重要。”一位年过五旬的村民说道。

在伊当湾村，35岁以上的村民几乎都种过树。

30多年前，这里一片荒芜，黄沙肆虐。在两位全国治沙劳模和当地村民的努力下，现已成为陕蒙治沙示范基地。

当时，气候比较恶劣，种下的树成活率只有10%。村民爬上黄土高坡，翻山越岭，将一棵棵树苗种下，“手磨成了大大小小的泡，皮肤基本都皴裂了，脸晒得黝黑黝黑的。”

牛玉琴在担任东坑镇名誉校长后，还带领了东坑镇中学2000多师生参与义务植树。“娃娃们徒步三公里山路，种完树就发袋方便面作为奖励。”

看着曾经的荒漠逐渐变成了绿洲，村民感叹：“以前出门要捂得严严实实，现在可以光明正大出门了。”

据悉，以前当地居民患肺炎等呼吸道疾病的情况比比皆是，现在得肺炎的人也少了。“那个时候人们基本上只能活到五六十岁，我的父亲就是得肺炎去世的，黄沙严重时候，可以达到高压电缆杆的高度，根本睁不开眼睛。”

图注：劳模牛玉琴接受凤凰网财经采访

凤凰网财经辗转来到位于金鸡沙村的牛玉琴家中。正值古稀之年的她，听力完全受损，只能靠写字板交流。她回忆了当年带着2000多个娃娃种树的经历，脸上洋溢着自豪。“我要让我的儿子、孙子继承我的造林大业。”

图注：牛玉琴曾经栽种“治沙”的树林

她对“千亩林草地被推平”还不知情。看到凤凰网财经在写字板“如果你种下的树被砍了，你是什么心情？”时，她沉下脸，“每棵树就像我的孩子一样，看着他们慢慢长大，如果被砍了，我肯定很心疼。”